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高法民二庭负责人就破产法司解答记者问 (一)

 

      问:《中华人民共和国企业破产法》将于今年6月1日起施行,为配合企业破产法的施行,最高人民法院根据企业破产法的授权,制定了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。在制定这两个规定时,最高法院如何考虑现实情况和管理人制度发展需要的?

   答:管理人制度是立法机关借鉴发达国家破产法立法经验和考虑我国审判实践需要而设立的制度。最高人民法院在制定两个规定时,坚持以下几个方面的指导思想:

   (一)培育管理人市场,逐步形成一支专业化的管理人队伍

   破产程序中的管理人制度在我国是一项全新的制度,旧法规定的清算组虽然在一定程度上也发挥了管理人的作用,但是由于存在清算组成立时间晚、独立性差、缺乏承担民事责任能力的缺点,不能满足高效、公正破产程序的需求,因此,借鉴发达国家的立法经验,引进管理人制度成为立法的当然之选。担任管理人的社会中介机构或个人,需具备高于一般中介服务的专业知识和能力,企业破产法规定了清算组,律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构,以及中介机构中的个人可以担任管理人,其中又以中介机构为管理人的主要人选。但是,是否所有法律列明的中介机构都有担任管理人的能力,值得探讨。以破产清算事务所为例,由于长期以来我国并没有专门的管理人资格考试和相应的行业协会以及专门的资质管理,因此,破产清算事务所良莠不齐,虽然有相当一部分破产清算事务所在国有企业破产中发挥了重要作用,积累了丰富的破产清算经验,但更多的破产清算事务所成立之初就存在一些问题,如人员结构复杂、组织形式多样、承担民事责任能力差、缺乏必要的专业知识,其能否胜任管理人职责令人担忧。因此,在起草指定管理人的规定时,我们审慎确定进入管理人名册的资格和条件,既考虑到现实情况,保证办理企业破产案件的质量,又照顾到管理人专业队伍的培育,为进一步完善管理人制度打下一定基础。

   (二)兼顾地区差异,便于人民法院指定管理人

   我国幅员辽阔、地区差异大、经济发展不平衡,导致各地人民法院受理破产案件数量差异极大。以2005年为例,受理破产案件最多的省份为吉林,共受理524件,超过300件的省份有河北、吉林、江苏、山东、湖北、湖南、广东。而同期,海南、西藏、宁夏却不足10件。同样,社会中介机构的数量差异也很大,最新的统计数据表明,广东有律师事务所1132家、律师13684人,北京有律师事务所950家、律师11994人,而宁夏只有律师事务所61家、律师588人,西藏有律师事务所14家、律师52人。会计师事务所也有相似情形。我院在起草《指定管理人的规定》时,既要保证这一规定在全国范围内适用,同时又要考虑地区间的不平衡。

   统计数据表明,至2006年底,全国共有律师事务所12400多家,会计师事务所6425家;破产清算事务所由于目前还没有行业协会,无法作出较为准确的统计,但以天津为例,就有100余家。2005年全国法院受理企业破产案件4978件。鉴于这种情况,指定管理人的规定要解决以下问题:一是受理破产案件的法院如何在众多的社会中介机构以及中介机构中的个人指定管理人;二是指定管理人时基本原则应如何掌握;三是如何能够公正、高效地在受理破产申请的同时即指定管理人。为此,指定管理人的规定规定了管理人名册制度,确定了指定管理人的基本原则,以及针对不同类型案件指定管理人的方法。

   (三)建立管理人指定的监督制约机制,保证指定管理人的公正性

   企业破产法建立管理人制度的一个重要内容就是赋予管理人收取报酬的权利,从而与其所应当承担的职责相适应,这也是管理人制度能够吸引专业水准较高的社会中介机构和人员的基本保证。与此同时,管理人也会成为律师事务所等中介机构拓展业务领域的目标之一。虽然法律赋予了律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构成为管理人的能力,但破产清算事务同现有的中介机构数量相比,仍然是有限的,不可能所有社会中介机构都能成为人民法院审理企业破产案件指定管理人的人选,这就必然形成法院在编制管理人名册、指定管理人时相对人的竞争。为保证这种竞争的公平性,避免这一过程中发生有损人民法院形象的行为,《指定管理人的规定》采取分散权力、随机确定、权力制约、加强监督等方式,确保相关人民法院在编制管理人名册、指定管理人时,公正行使权力,从而促进管理人市场的良性竞争。

   (四)便于人民法院和债权人会议的监督

   管理人能否胜任职务,依法、公正、忠实执行职务,勤勉尽责,是保证破产程序顺利进行的决定性因素。因此,对其实施必要的监督就显得尤为重要。法律赋予债权人会议和债权人委员会对管理人的监督权,就是要从机制上对管理人执行职务的行为和能力加以监督,监督的结果之一就是债权人会议可以申请人民法院更换管理人。管理人的更换直接涉及到人民法院指定管理人程序的审查和重新启动,因此有必要对债权人会议申请更换管理人的理由细化,使法律规定的这一权利和程序有操作性。

   此外,企业破产法规定管理人由人民法院指定,其执行职务向人民法院报告工作。债权人会议并不是经常召开,如果一旦出现管理人应当更换的事由,而债权人会议又不能及时申请更换,必然影响破产程序的进行。法律又没有规定债权人或其他利害关系人可以申请更换管理人,因此,指定管理人的规定要求当管理人出现应予更换的事由,而债权人会议又难以提出申请的情况下,人民法院可以依职权予以更换,从而保证对管理人监督的有效实施。

   (五)正确把握债权人利益最大化与管理人报酬激励作用的关系

   债权人利益的最大化是破产程序的目标。从表面上看,管理人的报酬高低与债权人利益是有冲突的,如果管理人报酬高了,会使债权人的受偿额减少。但是,管理人能力对于破产财产的增加、破产程序的效率都起着至关重要的作用。一个高素质的管理人可以在单位时间内完成更多的管理工作,有利于最大限度地收回债务人财产,从而提高债权人的受偿额。而管理人报酬首先是管理人付出劳动的对价,报酬的高低直接影响到是否对可以担任管理人的社会中介机构的吸引程度。如果过低,难以吸引高素质的社会中介机构或个人介入到这一行业中,客观效果上既不利于债权人利益的最大化,也不利于人民法院审理企业破产案件的公正与效率。因此,正确把握管理人报酬标准是起草管理人报酬规定的前提。

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